第二节 中央官制
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  宋代专制主义中央集权达到前所未有的程度,基本上消除了造成封建割据和威胁皇权的种种因素。为了防范文臣、武将、女后、外戚、宗室、宦官等六种人的专权独裁,宋朝廷制订出一整套集中政权、兵权、财权、司法权等各种制度。所谓中央集权,是指把地方的权力集中到中央;专制主义则是把权力集中到皇帝手里,君主主宰一切。秦汉时代,中央集权制就已经确立起来,但专制主义还未至登峰造极的程度。宰相权力的变化就是一个例子。汉代的宰相,权力相当大,所谓“一人之下,万人之上”,但到了宋代以后,宰相的权力就越来越小了,权力越来越集中到皇帝手里。可以说,专制主义中央集权的加强是从宋代逐步发展的。

  中枢官制是中央集权的轴心,从赵匡胤建立宋王朝开始,就对中央官制作了调整。其特点是用设官分职、分割各级长官事权的办法来削弱其权力的。这样,有些官只是空名,所谓“官”,其概念只是拿俸禄而已。这类官有两种情况,第一,在宋太祖、太宗统一五代十国的过程中,留用了大批各国旧官员,使他们保持官位,领取俸禄,但不使掌握实权(只对其中认为可靠者安排一些实际职务);第二,对于宗室、外戚、勋旧,也仅授予高官,优加俸禄,而不给实职。至真宗时,便把这些措施加以制度化。按照这个制度,一般官员都有“官”和“差遣”两个头衔,有的官还加有“职”的头衔。“官”只是说明他可以领取俸禄,而职才有实际的权力。每个机关彼此互相牵制,“任非其官”的情形很普遍。例如左、右仆射、六部尚书、侍郎、大夫、郎中、员外郎、卿、少卿等,在成为官阶的名称后,就失去了原有的意义,不再担任与官名相应的职务。这些官名只用作定品秩、俸禄、章服和序迁的根据,因此称为正官或本宫,又称阶官或寄禄官。其中有文资、武阶的区别。差遣是指官员担任的实际职务,又称“职事官”。差遣名称中常带有判、知、权、直、试、管勾、提举、提点、签书、监等字,如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事之类。也有一些差遣并不带上这些字样,如县令、安抚使等。官阶按年资升迁,即使不担任差遣,也可依阶领取俸禄,而差遣则根据朝廷的需要和官员的才能,进行调动和升降。所以真正决定其实权的不是官阶,而是差遣。至于“职”,一般指三馆(昭文馆、史馆、集贤院)和秘阁中的官职,如大学士、学士、待制等,是授予较高级文臣的清高衔头,并非实有所掌。宋神宗元丰三年(公元1080年)官制改革后,撤销馆职,另设秘书省职事官,自秘书监丞、著作郎以下,都称馆职。其他文臣兼带馆职,武臣带阁门宣赞舍人,则称“贴职”。

  官称和实职的分离,使朝廷内外大批官员无所事事,三省、六部、二十四司名义上都有正式官员,但除非皇帝特命,不管本部的职事。《宋史·职官志一》说:

  故三省、六曹、二十四司,类以他官主判,虽有正官,非别敕不治本司事,事之所寄,十亡二三。

  又说:仆射、尚书、丞、郎、员外、居其官,不知其职者,十常八九。

  这样,各级官府层次重复,叠床架屋,机构空前庞大。但是,却有利于皇帝直接控制用人大权,他可以随时提拔官阶较低而有才能者担任要职,也可随时撤换无能之辈。历代的官制,宋朝大多保留下来。《宋史·职官志》云:

  宋承唐制,抑又甚焉。三师、三公不常置,宰相不专任三省长官,尚书、门下并列于外,又别置中书禁中,是为政事堂,与枢密对掌大政。

  自赵匡胤建宋以后,三师、三公之制虽承唐制保留下来,但授与大臣者为数并不多,尤其是太师一官,只以赵普与文彦博两人功高德厚方予特拜。但自蔡京擅政以后,拜三公者在宣和年间竟多达18人。这18人中,除了蔡京父子及童贯、王黼等宠臣外,其他多为宋徽宗的儿子(太子除外)任职。

  

  宰执

  

  宋代的中枢机构,真正握有最高行政权者是“宰执”。所谓“宰执”,即宰相与执政之统称。宋代的宰相称中书门下平章事,副职称参知政事。参知政事也称为“执政”,这是赵匡胤为牵制宰相而设置的。据李焘《长编》卷5所记,宋太祖登位后,仍留用后周宰臣范质、王溥等为相,及范质等求退之后,虽以赵普为门下侍郎、平章事,但未行宰相署敕之事。当时有大臣认为宰相虚位,应以尚书省长官行宰相署敕之权,但有的大臣不同意,说平章事即宰相之任。那时加封为平章事者,还有多人,但都是在朝外的“使相”之类(宋制,亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中,中书令、同平章事,都称为使相,但不预闻政事)。因此赵普独擅宰相之权。宋太祖要给赵普设置一个副职,但想不出合适的名称,便问翰林学士陶榖:相“下宰一等有何官?”陶榖回答说,唐代曾有参知机务、参知政事之称。于是便以薛居正、吕余庆为参知政事。这是宋太祖乾德二年(公元964年)时的事。当时设置的参知政事地位还很低,据《长编》卷5载:“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂。止令就宣徽使厅上事,殿廷别设■(zhu1n,音砖)位于宰相后,敕尾署衔降宰相数字,月伴杂给皆半之。”政事堂是宰相议事办公的地方,参知政事连宰相的办公厅都不能进,可见没有多大权力。后来,宋太祖看到赵普为政专断,为了加强对宰相的牵制,便提高参知政事的地位和职权。开宝六年(公元973年)诏薛居正、吕余庆与赵普“更知印拥班奏事”,以分其权。到了太宗时,又进一步提高参知政事的地位。据《长编》卷37载:至道元年(公元995年)正月戊子,太宗诏曰:

  自今参知政事宜与宰相分日知印,押正衙班。其■位先异位,宜合而为一。遇宰相、使相、亲王得议军国大政,并得升都堂。

  都堂就是政事堂。参知政事原来与宰相在地位和职权上的差别,至此完全消除。这就形成了对宰相的有力牵制。所以宋代常以“宰执”并称。参知政事一名虽沿自唐代,而唐代的参知政事并非常制,凡以他官而居宰相职的,即称为参知政事。也有称为参预朝政,参议朝政。而宋代所设的参知政事,则成为宰相副职之定制。参知政事地位的提高,是宋代统治者削弱宰相之权,并使之与宰相互相牵制从而加强皇权的重要措施。

  概而言之,宋代宰相制度大体有五次变动。

  第一次是北宋初,宋神宗元丰以前。如上所述,就是这时期的变化情况。名义上与唐代没有什么不同,但实际上却有很大区别。主要在于宋代设中书、枢密、三司分掌政、军、财三大务,宰相之权为枢密使、三司使所分取。宰相、枢密使、三司使三者的事权不相上下,不相统摄。宰相之权既已分削,又设参知政事互为牵制,相权益弱,而皇权却由此加强。另一方面的变化是,中枢机构中三省制已进入衰落荒废的阶段。职权的转移,是三省制消亡的先声。

  第二次是宋神宗元丰五年(公元1082年)开始的官制改革,史称元丰改制。元丰改制撤销中书门下,恢复唐初三省制度,置三省长官——尚书令、中书令和门下侍中。不过,这三个官位只是虚设,从不授人。又仿照唐制,用尚书左仆射、右仆射代行尚书省的职权;尚书右仆射兼中书侍郎,代行中书令的职权,他们是正宰相。这时,参知政事的名称被取销,而增设了四名副宰相,即门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。

  第三次是宋徽宗政和年间(公元1111——1118年),蔡京任宰相,自称“太师”,总领门下、中书、尚书三省之事,改尚书左、右仆射为“太宰”、“少宰”,由太宰兼门下侍郎,少宰兼中书侍郎。钦宗靖康年间,又废除太宰和少宰,改为尚书左仆射和右仆射。

  第四次是南宋高宗建炎三年(公元1129年),正式以左仆射和右仆射兼同中书门下平章事,为正宰相,又将门下侍郎和中书侍郎改为参知政事,为副宰相。还取消尚书左、右丞的官称,大体上恢复了宋初的制度。

  第五次是孝宗乾道八年(公元1172年),又改左、右仆射兼同中书门下平章事为左、右丞相,参知政事照旧。除去中书令、侍中、尚书令的虚称。门下并入中书,称中书门下。左右宰相主中书事,兼尚书省之长,六部直属于宰相,尚书省之制已废于无形,实际上这也是三省合一。从此,左右宰相成为全国最高的行政长官,尚书省只掌握六部,奉命执行政务。当时大臣虞允文、梁克家为首任左、右宰相并兼枢密使。

  除宰相之外,尚有“平章军国重事”一职。《宋史·职官志一》说,哲宗元祐中,置平章军国重事,以文彦博、吕公著相继任之。其位在宰相之上,专以处高德老臣,以示宠幸,五日或两日一朝,非朝日不至都堂(政事堂)。但这一官职只是一种最高荣誉职位,并没有多少“军国重事”可管。南宋时,情况有些变化,宁宗开禧元年(公元1205年),韩侂胄任平章军国重事,“所预者广”,“所任者专”,独擅朝政。理宗时,权奸贾似道也升任“太师,平章军国重事”,窃位日久,恩宠日隆,位在丞相之上。于是,“平章军国重事”便独揽军、政大权,出现了军政合一的定制,而宰相则屈居于副职的地位。

  宋初的宰相称为中书门下平章事,这是沿袭唐代的,中书门下的长官编制不固定,大致同中书门下平章事和参知政事同时不超过五人。或三相一参,或三相而无一参。太宗以后,以三相二参或二相二参居多。

  唐代以三省长官为宰相,在政事堂办公。政事堂先设于门下省,后迁至中书省,最后干脆就改称为“中书门下”。宋初虽门下、中书、尚书三省的名称照旧,但这些与唐代之制已大不相同。首先是宰相不专用三省长官;其次是三省的职权已转移。唐代三省分掌定策、封驳和执行之权。但宋代三省的权力被削弱。这个削弱,与“宰相不专用三省长官”有关。《宋会要辑稿·职官一》就记载了元丰改革官制以前,三省权力旁落,官署冷清的情形:“中书省、门下省者,存其名,列皇城外两庑、官舍各数楹。中书省但掌册文、覆奏、考账,门下省主乘舆、八宝、朝会、报版、流外、考校诸司附奏挟名而已。”至于尚书省,实际上自唐末五代就已经逐渐荒废了,至宋代就更是名存实亡。因此,北宋前期经常有大臣建议恢复尚书省的地位。例如宋太宗淳化二年(公元991年)九月,右谏议大夫王化基上疏言五事,其一便是“复尚书省”。他建议“废三司,止于尚书省设六尚书分掌其事。”唐代的尚书省分掌吏、户、礼、兵、刑、工六部,掌握行政、财政、司法、仪礼的大权。至宋代,官吏的选用,另设审官院,“除授者皆出中书,不复由吏部”。户部则归于三司。这样,行政权归于政事堂,财政权移归三司。三司的设立,是宋太祖收回财政权的重要措施之一。王化基废“三司以实尚书省”的建议,自然不被采纳。但是为了搪塞众议,宋太宗对尚书省长官的地位也给予某些提高。淳化三年(公元992年)升尚书令于三师之上。然而,这并没有提高尚书令的职权,何况尚书令又很少授人。因此,到至道、大中、祥符年间(公元995年—1061年),不断有大臣提出恢复尚书省制的问题,但均未有结果,这个问题至神宗元丰改制以前,一直争论不休。实际上,尚书省职权之分割,是宋代分散中枢机构的权力而强化皇权的反映。正是这种变化,在其后促成了三省制的消亡而演进为一省制。

  

  三省六部

  

  门下省:又称“左省”。其长官名义上是门下侍中,但很少委任过,实际上有名无职。副长官是门下侍郎,另外又委派一名给事中任“判门下省事”①真正掌管本省的职权。其属官有左散骑常侍、左谏议大夫、左司谏、左正言以及给事中等。门下省的职权是主管皇帝宝玺、大朝会设位版、赞拜、拜表、宣黄、外官和流外官考课、年满斋郎转补以及各司附奏署名等事。神宗改革官制时,重新恢复三省的实际地位和职权,门下省专司审议,但自门下侍郎成为尚书左仆射(宰相)的兼职或副宰相的专职后,便不再和门下省本身的职事相关了。

  中书省:又称“右省”。其长官名为中书令,实际上也有名无职。副长官为中书侍郎。又另委派一名中书舍人任“判中书省事”,真正掌管本省职权。其属官有右散骑常侍,中书舍人、右谏议大夫、起居舍人、右司谏、右正言等。中书省的职权是主管郊祀、皇帝册文、州县官考课、斋郎等年满复奏、文官改赐章服、僧道给赐紫衣师号、举人出身及寺观名额等事②。神宗改革官制后,中书省则专司取旨出令。但自中书侍郎成为尚书右仆射(宰相)的兼职或副宰相的专职后,便不再和中书省本身的职事相关了。

  门下和中书两省的左、右散骑常侍,左、右谏议大夫,左、右司谏,左、右正言,通称“两省官”③。门下省的起居郎和中书省的中书舍人称“小两省官”。④。散骑常侍、给事中、谏议大夫等称“大两省官”⑤。北宋前期,大两省官员虽名为谏官,但除非皇帝特旨供职,并不得谏诤。

  尚书省:又称“都省”。其长官名义上是尚书令,还有左右仆射、左右丞等,但尚书令从不委任。实际上另外委派诸司三品以上者或学士一员任“权判尚书都省事”。尚书省的职权是总辖吏、户、礼、兵、刑、工等六部和司封、司勋、考功、度支等二十四司,并主管议定官员谥号、祠祭、受誓戒、在京文武官封赠、注甲发付选人、二十四司人吏迁补等事。尚书省所辖六部二十四司,分属左司和右司,左司掌管吏部(下辖司封、司勋、考功)、户部(下辖度支、金部、仓部)、礼部(下辖祠部、主客、膳部);右司掌管兵部(下辖职方、驾部、库部)、邢部(下辖都官、比部、司门)、工部(下辖屯田、虞部、水部)。左、右司各设郎中1人,员外郎1人。

  宋太祖时,设立流内铨(简称铨司)、委派“权判流内铨事”2员,专管考试选人、判决案例和拟定差遣等事。还设立三班院,委派“知三班院事”或“勾当三班院”,员数不定,负责对东西头供奉官等武臣的考课和拟定差遣等事①。太宗时,设立磨勘京朝官院和磨勘幕职州县官院,总称磨勘院,负责对京朝官和选人进行考核。随后,改磨勘京朝官院为“审官院”、磨勘幕职州县官院为“考课院”②。太宗时还设置“京朝官差遣院”,负责对少卿监以下京朝官注拟差遣。淳化四年(公元993年)也并入审官院。神宗熙宁三年(公元1070年),设置审官西院,主管武臣阁门祗候以上到诸司使等的磨勘、注拟差遣等事。又改审官院为审官东院,主管文臣京朝官以下考核功过、叙其爵秩、注拟差遣等事。两院各派知院、同知院各1员、主簿2员。元丰五年(公元1082年),作为全面改革官制措施之一,是铨注之法全归吏部,撤销审官东院而改为吏部尚书左选、主管寄禄官在京朝官和职任非中书除授的文臣;撤销流内铨而改为吏部侍郎左选,主管从初任到选人的文臣;撤销审官西院而改为吏部尚书右选,主管升朝官以上和职任非枢密院除授的武臣;撤销三班院而改为吏部侍郎右选,主管副尉以上到从义郎的武臣。据《宋史·职官三》载,从此以后,以上文、武官员的选试、注拟、责任、升迁、叙复、荫补、考课的政令以及封爵、策勋、赏罚、殿最的制度,都归吏部掌管。吏部的长官为吏部尚书,设一员,副长官为吏部侍郎,其下有郎中、员外郎各二员,分管尚书左、右选和侍郎左、右选。此外,还有司封、司勋、考功的郎中和员外郎各两员,官告院主管官一员等。

  户部:宋初设三司总管全国财政,户部几乎无所职掌,只委派“判户部事”一员,接受各地土贡,至时陈列于殿廷。神宗官制改革时,撤销三司,全国财计始归户部。户部主管全国户籍、土地、钱谷的政令以及贡赋、征役等事。设户部尚书一员,左、右曹侍郎各一员。郎中、员外郎各二员,度支、金部、仓部各二员。左曹分管户籍、税赋、土贡、征榷等事,右曹分管常平、免役、保甲、义仓等事。度支掌管全国财政预算,量入而出;金部掌管全国的货币收支,藏于府库;仓部掌管仓库贮积和收支等事。

  礼部:宋初设太常寺礼院。真宗时又设礼仪院,主管礼仪之事。礼部只委派“判礼部事”一员,掌管科举,奏补太宙斋郎等事。神宗时,撤销太常礼院,其职权划归礼部。礼部设尚书、侍郎各一员,郎中、员外郎各一员。礼部下设祠部、主客、膳部等三司。掌管礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、科举之政令。

  兵部:宋初设枢密院,掌管军事政令,武臣铨选则归三班院和审官西院负责,兵部只管皇帝仪仗、卤簿、武举、义勇弓箭手等事,委任“判兵部事”一员。神宗时设兵部尚书、侍郎各一员,职方、驾部、库部和本部等四司郎中、员外郎各一员,职权略有扩大,主管民兵、弓手、厢军、蕃兵、剩员,武士校试武艺,及少数民族官封承袭等事。

  刑部:宋初刑部是最高司法机构之一,主管全国刑政,并审复大理寺所定大辟案件。太宗时,创设审刑院,将刑部审复权拨归审刑院,审刑院成为全国另一最高司法机构。神宗时,撤销审刑院以及纠察在京刑狱司,将其审复等权归还刑部,从此,刑部的职权大为扩大,主管全国刑法、狱讼、奏谳、赦宥、叙复等事。设刑部尚书一员,侍郎二员;郎中和员外郎,本部各二员,都官、比部、司门等司各一员。本部郎中和员外郎,又分左、右两厅,厅各二员,左厅掌管详复,右厅掌管叙雪。

  工部:宋初只设“判工部事”一员,所属屯田、虞部、水部的职权全被划归“三司”,工部职权很少。神宗官制改革时撤销“三司”,工部才恢复职权。设工部尚书、侍郎各一员,本部和屯田、虞部、水部四司郎中、员外郎各一员,主管全国城郭、宫室、舟车、器械、钱币、河渠等政令。南宋时,将军器监和都水监并归工部,工部的职权就更为扩大了。工部还兼管军器所和文思院;高宗时还设立制造御前军器所,委任提点官二员和提辖、监造官各若干员,负责制造武器;文思院负责制造金银、犀玉等器物,设提辖官一员、监官三员。

  

  枢密院与三衙

  

  枢密院是总理全国军务的最高机构,简称“枢府”。宋代枢密院与中书门下共掌文、武大权,称为东、西“二府”。《宋史·职官志二》说:

  宋初,循五代之制,置枢密院,与中书对掌文、武二柄,号为“二府”。

  又《通考·职官考四》说:

  唐末,诸司使皆内臣领之,枢密使始与宰相分权矣。降及五代,改用士人,枢密使皆天子腹心之臣……其权重于宰相。太祖受命,以宰相专主文事,参知政事佐之,枢密使专主武事,副使佐之。

  枢密使为枢密院之长官,或称知枢密院事,副长官称枢密副使或同知枢密院事,签书枢密院事或同签书枢密院事。其下设都 承旨和副都承旨,负责“承宣旨命,通领院务”,由武官担任。还设编修官,不定员。枢密院“掌兵籍,虎符”,若得皇帝的批准,有调动兵马之权。枢密使的地位略低于宰相,与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞等统称为“执政官”。枢密使这一官衔在唐太宗时就设置了,但唐代的枢密使只负责管理军事情报,机密情报之类,由宦官兼任,直至五代时还保留这个官衔。而宋代的枢密使地位抬得这么高,权力这么大,其原因是与当时国内外的阶级矛盾、政治形势有关。宋时阶级矛盾一开始就相当尖锐。北宋初年就发生了王小波、李顺起义。在边境,又有契丹、西夏等少数民族政权的并立,形成边防的紧迫局势。内忧外患使得宋王朝需要一支相当庞大的军队,方能抵抗少数民族的入侵和镇压国内人民的反抗,因而,就需要一个强有力的机构来管理这支军队,这就是宋代设立枢密院的原因。同时,枢密使的设立又可以削弱宰相的权力,也是强化皇权的重要措施。所以,元丰改制后,枢密院照样保存下来。但是北宋的枢密使与中书的关系都极不正常。王明清的《挥麈录·后录》说:“枢密使每朝奏事,与中书先后上,所言两不相知,以故多成疑贰。”宋神宗的御史滕达道也说,战守安危之所政,中书主打,枢密使主守,这样怎么能取胜呢?明确指出这种互相牵制所造成的殆误军国大政的弊端。南宋统治者接受了这一教训,为了对付经常性的对外战争,不得不实行兵政合一,设立“平章军国重事”这一官衔。

  北宋初年,仍然沿袭后周的制度,由殿前司和侍卫司统领全部禁军。但是赵匡胤在禁军的人事安排、组织编制和部署等方面,都作了重大的调整。据《长编》卷2记载:建隆二年(公元961年)的一个晚上,赵匡胤把曾经帮助他夺取政权的禁军主要将领石守信、王审琦、高怀德等人请来喝酒,对他们说,自己当了皇帝后整天提心吊胆,还不如作节度使快乐。石守信等人说,现在天命已定,谁还敢有异心呢?赵匡胤说,你们虽然没有异心,但如果你们手下人贪图富贵,一旦把黄袍加在你们身上,你想不干也不行呀!石守信等人领会赵匡胤的意思,大为震惊,次日即称病,主动要求解除军职。赵匡胤答应给他们以优厚的待遇,同他们结成儿女亲家,说这样就可以使“君臣之间,两无猜疑”,赵匡胤就把石守信等人调到外地去当节度使,脱离他们原来掌握的军队,这就是有名的“杯酒释兵权”。赵匡胤在解除石守信等人的军权之后,提拔了一批资历较浅,容易驾驭的人当禁军将领。但就是对这些人也严加控制,处处防范。

  同时,赵匡胤还取消了殿前都点检和殿前副都点检这两个职务,由殿前都指挥、侍卫马军都指挥使、侍卫步军都指挥使,分别率领禁军,合称“三衙”,互不统属。禁军从此没有统帅,将领分别听命于皇帝本人。“三衙”长官都指挥使之下,各设副指挥使,都虞候,副都虞候各一员。真宗时,废除侍卫两司的都虞候之职。南宋时,殿前司掌管殿前各班、直和步、骑各指挥的名籍,侍卫亲军马、步军司分掌马军、步军各指挥的名籍。并负责属下军队的管理、训练、戍守、升补、赏罚等政令。“三衙”与枢密使所掌之兵权不同:枢密使有发兵之权,而无统兵之重;三衙有统兵之重,而无发兵之权。

  

  三司使

  

  三司是北宋前期最高财政机构,号称“计省”。唐末税法混乱,田赋、丁税的收入无法维持王朝的庞大费用,国家的财政收入主要依靠盐铁和度支。五代后唐明宗始设盐铁、度支和户部“三司”,宋初沿之。三司的职权是总管全国各地之贡赋和国家的财政。长官是三司使,其权位之重,与执政无殊,号称“计相”。《宋史、职官志二》说:

  国初沿五代之制,置使以总国计,应四方贡赋之入,朝廷不预,一归三司,通管盐铁、度支、户部,号曰“计省”,位亚执政,目为“计相”。

  三司之副长官为三司副使。宋太宗时,罢三司使,另设盐铁、度支、户都三使。真宗时,又罢三使,重设三司使一员,另设盐铁副使、度支副使和户部副使。盐铁之下设七案,即兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案等,掌管全国矿冶、茶、盐、商税、河渠和军器等。度支之下设八案:赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案,掌管全国财赋之数。户部之下设五案:户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案,掌管全国户口、两税、酒税等事。三司的附属机构,据《宋史·职官志二》载,有磨勘司、都主辖收支司、拘收司、都理欠司、都凭由司、开折司、发放司、勾凿司、催驱司、受事司等。由此可见三司职权之广泛,与事务之殷繁。北宋前期,全国财政支出大部分依靠三司,三司实际上取代了尚书省的许多职务。元丰改革官制时虽废三司仍归户部、工部管辖,其中胄案改置军器监,这些改革似较合理。但是财用大计毕竟不是户部所能尽办,因此,北宋末期又有总领财赋官及经总制使以别掌之。

  北宋前期,中书门下主管民政,枢密院主管军政,三司主管财政,三者鼎足而立,彼此不相知,而大权集中于皇帝一身。神宗改制后,宰相实际上兼管财政。南宋时,宰相兼任枢密使,又兼管部分军政。这样,宰相重新握有民政、财政和部分军政之权。

  

  监察机构

  

  宋代监察机关,沿袭唐制,中央设御史台,下设三院,《宋史·职官志四》说:“其属有三院:一曰台院,侍御史隶焉;二曰殿院,殿中侍御史隶焉;三曰察院,监察御史隶焉。”御史台设有御史大夫和御史中丞。御史大夫名义上是御史台的最高长官,但宋初不除正员,只作为加官,授予其他官员。检校官带宪衔的,有检校御史大夫。元丰改官制后,一并除去。因而御史中丞便成为御史台的真正长官,称为台长;副长官是侍御史知杂事。御史官的职掌是“纠察官邪,肃正纲纪。大事则廷辨,小事则奏弹。”上至宰相,下至一般小官,都在御史监察弹劾之列。官阶低而任殿中侍御史,或监察御史者,称“监察御史里行”。此外,还设推官二员,专管审理刑事案件。三院御史上疏言事,评论朝政或弹劾官员,按规定必须先向中丞报告。仁宗时,刘筠任中丞后,御史言事就不必请示本台长官了①。

  地方官的监察,由通判负责。同时,皇帝还经常派遣转运使、按察使、观察使到各地去监察,这些都属于外任御史。转运使本来是管理财政的,但也兼任监察官吏。南宋时,地方监司官职权加重,安抚使称帅臣,宰相外出巡事时,虽说是典州,亦必兼此职。后来在安抚使之上设宣抚、制置二使,不领州而位在诸路帅臣之上,成为一路之长官。开元代行省承宣布政司,开明代按察司制度之先声。

  宋代的御史官人数没有定制,可多可少,随皇帝意旨而定,除御史中丞较固定外,其他御史可随时增减。

  宋代的谏官称为司谏、正言。谏官的职责是向皇帝提出批评和建议,但实际上空有其名,未能履行其职。最终便混同御史,专司监察官吏。按规定,谏官每月要向皇帝报告一次,称为“月课”。他们可以把平时随便听到的一点情况就向皇帝报告,不必是否有据,当时称为“风闻弹人”。若奏弹不实,谏官不必受到惩罚。如果御史台的谏官上任后百日之内无所纠弹,则罢作外官或罚“辱台钱”。这种规定更助长了御史滥用弹劾权。例如宋神宗时御史唐垌(d^ng,音洞),曾面弹王安石,胡说一通,但神宗也不加责怪。所以,宋代的宰相大受牵制,无可奈何。按规定,台谏官不能由与宰相有关系的人来担当,更不能由宰相提名推荐,因此,台谏官与宰相的关系极为紧张。当时人说宰相与御史台是敌对的营垒,互相仇视。对于这种关系,王夫之在《宋论》卷4有一段评论说:

  宰相之用舍听之天子,谏官之予夺听之宰相,天子之得失则举而听之谏官;环相为治,而言乃为功。谏官者,以绳纠天子,而非以绳纠宰相者也……仁宗诏宰相毋得进用台官,非中丞知杂保荐者毋得除授,曰:“使宰相自用台官,则宰相过失毋敢言者。”呜呼!宋以言语沓兴,而政紊于廷,民劳于野,境蹙于疆,日削以亡,自此始矣。御史官在宋代以前与台谏官分开,宋代实际上合二为一,主要用以监察官员,看其是否忠于皇帝,而不察其是否忠于职守。虽然历代均如此,但宋代尤为突出。宋代随着专制皇权的加强,谏官对皇帝的过失更不敢有所规劝,因而谏官与御史官实际上并没有什么区别,都是以弹劾官员为责,这种变化导致了后来台谏的合流。

  由上所述,宋代中枢机构的行政、军事、财政、监察这四种大权分得十分清楚,而总之于皇帝。宋朝统治者的这些集权措施,日趋严密,甚至达到“细者愈细,密者愈密,摇手举足,辄有法禁”的程度。杨万里的《诚斋集》卷69记载了这样一件事:宋太祖曾令后苑造一薰笼,数天未成,太祖怒责左右,臣僚答以此事必须经过尚书省、本部、本寺、本局等许多关口,等到逐级办齐手续后覆奏,得到皇帝的批语“依”字,然后方可制造,宋太祖听后大怒,问宰相赵普说:“我在民间时,用数十钱即可买一薰笼。今为天子,乃数日不得,何也?”赵普回答说:“此是自来条贯,不为陛下设,乃为陛下子孙设,使后代子孙若非理制造奢侈之物,破坏钱物,以经诸处行遣,须有台谏理会,此条贯深意也。”太祖听后转怒为喜说:“此条贯极妙!”可见,宋代统治者订立各种“法制”的目的有二,一是使“政出于一”,“权归于上”,“一兵之籍,一财之源,一地之守,皆人主自为之。”①百官不过“奉法遵职”而已。于是,从中央到地方,“上下相维,如身使臂,如臂使指”,达到空前集中和统一;二是定为“祖宗之法”,要求子孙“谨守”,以保证赵家皇朝的长治久安。

  

  诸寺监

  

  九寺:指太常、宗正、光禄、卫尉、太仆、太理、鸿胪、司农、太府等寺。北宋前期,虽然保留了九寺的名位,但大部分已成闲官,而另外委派朝官以上一员或二员兼充“判本寺事”。其中只有大理、太常两寺还有一些职权。神宗时,九寺各专其职,并分设本寺的长官卿、少卿各1员以及丞、主簿1—2员。但各寺职务忙闲不均,宋徽宗时,王得臣在《麀史》卷下《谐谑》中有这样的记述:太府寺所隶场务众多,号称“忙卿”司农寺掌管仓库,号称“走卿”;光禄寺掌管祭祀供应酒食,号称“饱卿”;鸿胪寺掌管四邻各国朝贡,号称“睡卿”。南宋时,把光禄、鸿胪两寺并入礼部;卫尉、太仆两寺并入兵部。

  诸监:宋代先后设置国子、少府、将作、军器、都水、司天等六监。宋初各监的基本情况是,国子监是全国最高学府,仁宗以后,成为掌管全国学校的总机构。少府监的主要职事巳划归文思院和后苑造作所,本监只管制造门戟、神衣、旌节等物。将作监也只管祭祀、供给牲牌、镇石、炷香、盥水等事,有关土木工匠的政令、京城的缮修都归“三司”修造案掌管。仁宗嘉祐三年(公元1058年),撤销“三司”河渠案,另设都水监,掌管修治河道之事。神宗熙宁六年(公元1073年),撤销“三司”胄案,另设军器监,掌管制造武器。司天监负责观察天文祥异、钟鼓漏刻,编制历书等。各监除司天监以外,都设“判本监事”1—2员,或设“同判监事”1员,以及丞、主簿等。神宗改革官制时,撤销了司天监,另设太史局,隶属秘书省。国子监正式设祭酒、司业各1员为正、副长官,主管国子学、太学、武学、律学的政令。又设丞1员,参领监事;设各学太学博士多员,分别讲授各种课程。南宋初,国子监并归礼部,重建太学,太学之学官时有增减。神宗改制时,除国子监外,各监都设监和少监作为正副长官,其下又设丞和主簿等,同时恢复了本监职权。

  

  内侍省

  

  内侍省是宋代宦官的总机构,另设入内内侍省以统辖亲信宦官。《宋史·职官六》说:“入内内侍省与内侍省号为前后省,而入内省尤为亲近。通侍禁中,役服亵近者,隶入内省。拱侍殿中,备洒扫之职,役使杂品者,隶内侍省。”入内内侍省的宦官职衔有都都知、都知、副都知、押班、内东头供奉官、内西头供奉官、内侍殿头、内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。内侍省宦官职名有左班都知、副都知;右班都知、副都知;押班,内东头供奉官、内西头供奉官;内侍殿头,内侍高品、内侍高班、内侍黄门等。自供奉官至黄门,以180人为定员。凡内侍初补者,称为小黄门,经恩迁补者,则为内侍黄门。宦官的高级官称另有内客典使、延福官使、宣政使、宣庆使、昭宣使等。元丰改制后改为通侍大夫、正侍大夫、中侍大夫、中亮大夫、中卫大夫、拱卫大夫等。宋朝不准宦官参预政事,故专设官阶,使不与士人混淆。授官最高不过“留后”,平日只“供洒扫”。不过,从神宗朝起,又重用宦官,宋徽宗时,宦官竟握兵权。南宋时,重申禁令,不许宦官干预朝政,不准兼兵职,不准申请提领外朝官职。如违反规定者,要受到流放二千里或除名的惩处。与此同时,又规定外戚只准“奉朝请”,坐享富贵,不准预政,不准管军,不许通宫禁,不许接宾客,不得任文官或“二府”(中书和枢密院)的职务。对于女后,宋代统治者也认识到“贼根本,起皇后阁前”,因此宫禁严密,几乎把她们与外廷隔绝;在舆论上,宣传“女后不可使预事”,“勿专政于女后”的政策。这些做法都是接受汉唐以来外戚宦官擅权,扰乱朝政的经验教训。

  

  翰林学士

  

  宋代中央的文职机构有翰林学士院,这也是沿袭唐代制度的。唐代有翰林学士、知制诰,为皇帝亲信顾向之官,其地位很重要。到了宋代,又特定其资权,变成了一种清要而又显贵的官员了。宋代能入翰林学士院任职的,都是一些文学之士。学士中资格最老的称翰林学士承旨,其下称翰林学士、知制诰。承旨不常设,其他学士也无定员。学士院的职权是负责起草朝廷的制诰、赦敕、国书以及宫廷所用文书,还侍皇帝出巡,充顾问。实际是皇帝的秘书处和参谋官员。《通考·职官考八》云:“其为翰林学士者,职始显贵,可以比肩台长,举武政路矣!”其他官员入院而未授学士,即称“直院学士”。如果学士缺员,由其他官员暂行院中文书,则称“学士院权直”或“翰林权直”。《宋史·职官志二》云:“凡他官入院,未除学士,谓之直院学士,他官暂行院中文书,谓之权直。自国初至元丰,官制行,百司事失其实,多所釐正,独学士院承唐旧典,不改。”冠有翰林名号,而不属于学士院,专门为皇帝讲解儒经者,称“翰林侍读学士”或“翰林侍讲学士”,官阶较低者称“崇政殿说书”。神宗后屡有变化,称为经筵官,一般为他官的兼职。北宋前期,翰林学士被委任他职者,如任知开封府、三司使之类,并不归院供职,故必须带知制诰职者,才真正掌管诏命。直接替皇帝起草麻制、批答及宫廷内所用之词,称为“内制”;若单称知制诰,奉皇帝或宰相之命,分房起草官员升迁、磨勘、改换差遣等制词,则称为“外制”,总称“两制”。神宗元丰改制后,翰林学士虽不再另任他职,但仍带知制诰。遇缺,则以侍中、给事中、中书舍人等兼直学士院。南宋时,有以尚书兼权翰林学士,而不带知制诰的。

  

  馆阁学士

  

  馆阁学士,是宋代特殊的制度之一,除某某殿大学士、学士多为执政大臣之荣衔外,还有龙图阁、天章阁等阁学士、直学士、待制,名为典司秘籍,为文学侍从官。其实,凡朝官出任外官,都带这种头衔,并非兼职之义。又有直秘阁等官称,名为馆职,是须经过考试的,称为入馆。明清制度,进士一部份因考试优等而入翰林院的,称为馆阁之选,就是由此而来的。但宋代后期的直秘阁,是其他官员的兼衔,名为贴职,并不被看重。宋洪迈《容斋随笔》卷16说:

  国朝馆阁之选,皆天下英俊,然必试而后命,一经此职,遂为名流,其高者曰集贤殿修撰,史馆修撰,直龙图阁,直昭文馆、史馆、集贤院秘阁;次曰集贤秘阁校理。官卑者曰馆阁校勘、史馆检讨,均谓之馆职。记注官缺,必于此取之,非经修注,未有直除知制诰者,官至员外郎则任之,中外皆称为学士。及元丰官制行,凡带职者,皆迁一官而罢之,而置秘书省官,大抵与职事官等。

  此外,宋代还有一种“殿学士”的衔称,包括观文殿大学士、学士、资政殿大学士、学士、端明殿学士等。殿学士的资望极高,无职守,无典掌,只是出入侍从,以备顾问而已,然非常人可充任。《通考·职官考八》说:

  观文殿大学士,非曾为宰相不除;观文殿学士、资政

  殿大学士及学士,并以宠辅臣之位者;端明殿学士,惟学士之久次者始除。

  可见宋代的“殿学士”是专门作为高官、宠臣的荣称,一般官员是不可能“荣任”的。

  下面再谈几种在京师服职的文武官员。

  宋代在京服职的文官,按其官阶分为京官和升朝官二等。唐代从宰相以下在京师做官者,均称之为“京官”。其中常能朝见皇帝的称为“常参官”,此外称为“未常参官”。宋代的京官含义又有不同,仅指不常参的低级文官,实际类似唐代的“未常参官”。这类京官的寄禄官,宋初有秘书省的著作佐郎、大理寺丞以下到秘书省校书郎、正字、将作监主簿等。宋神宗改革官制,自下而上有承务郎、承奉郎、承事郎、宣义郎、宣德郎(徽宗政和间改称宣教郎)等五阶,其官品为从九品、正九品和从八品。宋代初年,由吏部主管京官注授差遣事宜。太宗时设差遣院,与升朝官一起,由差遣院委派差遣。神宗改制后,废除京官之称,规定在法律上和一般公文中都称“承务郎”以上,不过时俗仍沿旧习称京官。

  唐代的常参官在宋代称为“升朝官”。这是对可以朝见皇帝和参加宴坐的中、高级官员的总称。北宋前期,文臣自太子中允,武臣自内殿崇班以上均为升朝官。神宗改革官制后,文臣自通直郎到开府仪同三司,武臣自修武郎到太尉,为升朝官。又改侍从官以上官员每天赴垂拱殿朝见,称为“常参(日参)官”;朝廷各司的朝官,每五天一次赴紫辰殿朝见,称为“六参(每月六次)官”;另一种是每逢朔(初一)、望(十五)赴紫辰殿朝见,称为“朔参官”。

  武官依其官阶分为横班、诸司使、使臣三等。

  宋初武官处以“三班”者,称“祇应官”,有左、右供奉班。太宗时因资品少,又陆续创设三班借职、三班奉职(原殿前承旨)、左右班殿直、左右侍禁、东西头供奉官,称“小使臣”;内殿崇班、内殿承制以及阁门祇候,称“大使臣”。大、小使臣都由三班院统辖。徽宗政和二年(公元1112年),其他武官都改称“大夫”或“郎”,唯有使臣依旧不改。宋高宗时重定武阶,其中小使臣八阶,大使臣两阶。

  宋初承后唐旧制,在三班之上设诸司使、副使,当时尚有正官担任实职,但后来逐渐变成阶官。自皇城使至供备库使,共四十使,是诸司正使;其副职是诸司副使。《宋史·职官志九》云:“皇城使以下二十名谓之东班,洛苑使以下二十名谓之西班。初犹有正官充者,其后但以检校官为之。”东班和西班是因朝参时班位的排列方向而得名。诸司使、副使,到徽宗政和二年(公元1112年)改用新名,《宋史·职官志九》云:“政和二年,乃诏易以新名,正使为大夫,副使为郎。”东西班官员都是正七品。

  比诸司使更高的武阶是横班,或称为横行,也有正、副使之分。正使是内客省使、客省使、引进使、四方馆使、东上阁门使、西上阁门使;副使是客省副使,引进副使、东上阁门副使、西上阁门副使等,共十阶。朝参时位在东班前,列成横行。政和二年(公元1112年),亦改正使为大夫,副使为郎,共十二阶。政和六年(公元1116年),又增置宣正大夫、宣正郎、履正大夫、履正郎、协忠大夫、协忠郎、翊卫大夫、翊卫郎、亲卫大夫、亲卫郎等十阶,通称为横班。正使为正五品到正六品官,副使为从七品官。

  乾道六年(公元1170年)孝宗欲清阁门之选,置阁门舍人十员,以待武举之入官者,掌纠察殿廷礼仪失制,并兼侍立,若皇帝驾幸,作为随从,称为“阁职”,有如文官之馆职。此职先由中书省召试,然后任命。淳熙间,又置看班祇候,由忠训郎以下、秉义郎以上充任;阁门祇候,须由胸怀韬略,善弓马,并在边境任过职者充任。宋宁宗时,特别重视此类官员的选任,《宋史·职官志六》说:“庆元初,申严阁门长官选择其属之令,非右科前名之士不预召试,盖以为右列清选云”。凡带阁门之职者,均称为“阁职”。

  武职充任最亲信的近侍为带御器械,这是因为五代时皇帝多在军中,故有此习惯。宋代沿袭,非极亲近之人,不令其在左右持带武器作侍卫。《宋史·职官志六》说:“宋初,选三班以上武干亲信者佩櫜■、御剑,或以内臣为之,止名“御带”。咸平元年(公元998年)改为“带御器械。”宋仁宗景祐二年(公元1035年),定其人数不得超过6人。《职官志六》又载绍兴七年(公元1137年)枢密院奏言:“带御器械官当带插。”宋高宗说:“此官本以卫不虞,今乃佩数笴骹箭,不知何用。方承平时,至饰以珠玉,车驾每出,为观美而已。他日恢复,此等事当尽去之。”虽然绍兴二十九年曾再次诏增带御器械4员,实际上仅作为装饰而已。

  又有几种中央派出的外任官、与前代有所不同,必须说明:

  宋代以节度使和观察使合称“两使”。自唐末以来,节度使之权虽重而除授极滥。宋代派文臣知军州事、代替节度使之职,于是节度使之权虽尽去,而官位反而提高,只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者,方授以此官。但名为某某道或某某军节度使,实际并不履任。例如元丰中,镇江军节度使检校太傅韩绛为开府仪同三司、判大名府,其中镇江军节度使为虚衔,判大名府才是实际职务。凡节度使兼中书令或侍中或中书门下平章事者谓之使相,检校官加节度使出判府州者,亦谓之使相。节度观察留后本是唐代藩镇以其亲信留充后务之称,作为次于节度使一级的官名,后改为承宣使。此外,观察、防御使、团练使以及刺史都作为虚衔,虽带某州之名,但并不履某州之任,名为“遥郡”。

  宋代的节度使、观察使名存实亡,但两使之下的判官、支使、掌书记、推官等幕职却依然如故,就连防御、团练、军事州都仍有幕职,作为入官的初阶,这是一种奇特的制度。判官也有称签书判官厅公事的,简称签判。签判之下的幕职官,其实都是闲职。

  

  兵制

  

  宋代的兵制非常复杂,有禁军、厢军、乡兵、蕃兵之分。维护宋代封建政权的主要军事力量是禁军。保卫京城、戍守边境、对外作战、对内镇压人民,主要是依靠禁军。禁军原来是皇帝的卫兵。禁军的名称始于唐代,当时数量很少。五代的皇帝许多是由节度使爬上来的。他们登上了皇帝的宝座以后,往往把他们原来统率的军队调到中央当禁军,作为自己的亲兵。后梁朱温时,已经有“侍卫亲军”的名号。到了后汉,侍卫亲军的统帅——侍卫亲军马步军都指挥使就握有很大的权力。后周柴荣为了加强中央的权力,除了保留侍卫亲军以外,又下令各地选募壮士到开封,由当时任殿前都虞候的赵匡胤挑选武艺高强的编为殿前诸班,也作为禁军,而且比侍卫亲军更见信用。宋代在首都设殿前司,置都指挥使、副都指挥使、都虞候各一人,其职掌据《宋史·职官志六》说:“掌殿前诸班直及步骑诸指挥之名籍,凡统制、训练、番卫、戍守、迁补、赏罚,皆总其政令。”五代后周时,本设有都点检、副都点检之官,位在都指挥之上,因为赵匡胤在北周时任过“都点检”,故即位之后不复置。此外又设环卫官,共十六卫(如左右卫、左右金吾卫等),各卫有上将军、大将军等官。

  厢军、乡兵和蕃兵都是地方部队,一般不离开本地,乡兵主要是河北、河东(山西)、陕西等地为防御辽和党项而设的;蕃兵从西北地区少数民族中召募。这两种军队数量不多,力量分散。厢军遍布各地,数量很大,但是不进行军事训练,没有什么战斗力,主要供地方上役使,实际上是一种役兵。